Решение Арбитражного суда Приморского края от 11.11.2013 N А51-18247/2013 <О признании недействующими решений Думы г. Владивостока от 15.09.2008 N 119 "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа" в части утверждения красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3, в границах земельного участка и от 07.04.2010 N 462 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" в части установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта Т-3, в границах земельного участка>
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 11 ноября 2013 г. № А51-18247/2013
(извлечение)
Резолютивная часть решения объявлена 1 ноября 2013 года.
Полный текст решения изготовлен 11 ноября 2013 года.
Арбитражный суд Приморского края,
рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению открытого акционерного общества "В" (ИНН <...>, ОГРН <...>, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 18.07.2002)
к Думе города Владивостока (ИНН 2536111725, ОГРН 1032501280723, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 28.01.2003)
третье лицо: администрация города Владивостока, Департамент дорожного хозяйства Приморского края
об оспаривании нормативных актов
установил:
Открытое акционерное общество "В" (далее - ОАО "В", заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими решения Думы г. Владивостока (далее - Дума, ответчик) от 15.09.2008 № 119 "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа", в части утверждения красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3, в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, а также решения Думы г. Владивостока от 07.04.2010 № 462 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа", в части установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта Т-3, в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54.
ОАО "В" в судебном заседании заявленные требования поддержало. Считает, что оспариваемые нормативные акты незаконны, в части определения красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3, а также установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта Т-3 на земельном участке с кадастровым номером 25:28:050088:54, принадлежащем ОАО "В" на праве собственности.
Заявитель пояснил, что земельный участок с кадастровым номером 25:28:050088:54, на момент приватизации, находился в зоне объектов отдыха, спорта, туризма и развлечений Р-2 и не имел красных линий, ограничивающих в настоящее время установленную зону Т-3.
По мнению общества, решения Думы, в оспариваемой части, приняты без учета целевого назначения земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 (для размещения базы отдыха "Волна"), разрешенного вида использования (для зоны Р-2) и фактического использования земельного участка.
Полагает, что нахождение земельного участка в двух территориальных зонах одновременно (зона Р-2 и зона Т-3), противоречит пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), части 4 статьи 30, статей 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).
В обоснование нарушения своих прав и законных интересов, заявитель указал, что Градостроительный регламент зоны Т-3, препятствует реконструкции обществом существующих объектов недвижимости и строительству новых объектов недвижимости, изменению видов разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства, разделу земельного участка по своему усмотрению.
Полагает, что утвердив расположение красных линий по земельному участку общества, Дума придала частной собственности заявителя режим территории общего пользования, а в случае необходимости строительства автомобильной дороги в установленном законом порядке может быть принято решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Указало на нарушения процедуры опубликования оспариваемых решений Думы.
Дума по заявленным требованиям возразила. Считает, что ОАО "В" не доказано нарушение его прав и законных интересов оспариваемыми актами. Приведенные доводы, по мнению ответчика, не подтверждены доказательствами и не основаны на нормах права.
Пояснила, что результаты публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, проведенных по проекту Генплана ВГО, не оспаривались, недействительными в судебном порядке не признавались.
Дума указала, что оспариваемые положения Генплана ВГО были утверждены в пределах предоставленных ответчику полномочий с учетом результатов публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, проведенных с 13 по 17 августа 2012 года, которые не признаны незаконными в судебном порядке на дату рассмотрения спора. По мнению ответчика, им не нарушена процедура принятия решений о внесении изменений в Генеральный план ВГО.
Со ссылкой на положения статьи 32 ГрК РФ, полагает, что основанием для обжалования решения об утверждении Правил землепользования и застройки, внесения в них изменений является нарушение порядка утверждения таких правил и внесения в них изменений.
Ответчик указал, что право собственности на земельный участок с кадастровым номером 25:28:050088:54 возникло у общества 09.07.2012, после утверждения Генерального плана ВГО и Правил землепользования и застройки на территории ВГО, в связи с чем, считает необоснованным довод заявителя о нахождении данного земельного участка в зоне объектов отдыха, спорта туризма и развлечений Р-2 и об отсутствии в месте его расположения красных линий, ограничивающих в настоящее время установленную зону Т-3.
Администрация г. Владивостока (далее - администрация), по существу поддержав позицию ответчика, считает, что заявитель не обосновал в чем состоит нарушение его прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, нормативными правовыми актами в оспариваемой части.
Администрация пояснила, что схемой развития транспортной инфраструктуры, утвержденной в составе Генерального плана ВГО, предусмотрено размещение магистральной улицы общегородского значения, проходящей, в том числе по земельному участку с кадастровым номером 25:28:050088:54. Генеральный план ВГО содержит отображение планируемой к размещению магистральной улицы общегородского значения в границах Владивостокского городского округа водопровода, проходящей через земельный участок с кадастровым номером 25:28:050088:54, что, по ее мнению, не означает ограничения пользования заявителем принадлежащего ему земельного участка.
Администрация полагает, что положения ГрК РФ не предусматривают обязанности органов при формировании и утверждении карты функционального зонирования в составе генерального плана городского округа, а также карты градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки, формировать указанные карты с учетом установленных видов разрешенного использования конкретных земельных участков.
По мнению администрации, порядок опубликования Генерального плана ВГО и Правил землепользования и застройки на территории ВГО не нарушен.
Департамент дорожного хозяйства Приморского края поддержал позицию Думы и администрации, считает требования заявителя необоснованными.
При рассмотрении дела судебная коллегия установила, что ОАО "В" является собственником земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, общей площадью 45175 кв. м, с установленным местоположением относительно ориентира, расположенного в границах участка, по адресу г. Владивосток, мыс Крутой (побережье Уссурийского залива), с определением вида разрешенного использования: для размещения базы отдыха "Волна", о чем выдано свидетельство о государственной регистрации права от 09.07.2012 № 25-АБ 808450 и в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним внесена запись № 25-25-01/016/2012-431.
Названный земельный участок был предоставлен обществу в собственность в соответствии с распоряжением Департамента земельных отношений, государственного и строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края от 30.09.2011 № 2617, согласно договору купли-продажи земельного участка от 30.12.2011 № 3342, заключенному между обществом и названным Департаментом.
Решением Думы от 15.09.2008 № 119 утвержден "Генеральный план Владивостокского городского округа". Данное решение опубликовано 19.09.2008 в Вестнике Думы города Владивостока № 9, 16.09.2008 в газетах "Приморская газета" № 68 (238), "Владивосток" № 136 (4110).
В настоящее время Генплан ВГО действует в редакции изменений, внесенных решениями Думы от 08.07.2011 № 718 (опубликовано в Вестнике Думы г. Владивостока от 15.07.2011 № 49) и от 31.01.2012 № 792 (опубликовано в Вестнике Думы города Владивостока от 14.02.2012 № 57).
Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа утверждены решением Думы от 07.04.2010 № 462, опубликованы 10.04.2010 в газете "Утро России" № 39 (4233), 20.04.2010 в "Вестнике Думы города Владивостока" № 32 (2).
На дату рассмотрения спора Правила землепользования и застройки действуют в редакции изменений, внесенных решением Думы от 14.10.2011 № 742 (опубликовано 18.10.2011 в "Вестнике Думы города Владивостока" № 51, 20.10.2011 в газете "Утро России" N№ 121 - 122 (4466 - 4467)), а также решением Думы от 12.10.2012 № 934 (опубликовано 16.10.2012 в "Вестнике Думы города Владивостока" № 65, 19.10.2012 в газете "Владивосток" № 159 (4931).
Посчитав, что решение Думы от 15.09.2008 № 119 "Об утверждении Генерального плана Владивостокского городского округа", в части утверждения красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3 в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, а также решение Думы от 07.04.2010 № 462 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа", в части установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта Т-3 в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, в оспариваемой части, не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации и нарушают права и законные интересы ОАО "В" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Исследовав материалы дела, оценив доводы и возражения сторон, проанализировав законность оспариваемых нормативных актов, судебная коллегия полагает, что требования заявителя обоснованны и подлежат удовлетворению ввиду следующего.
Согласно части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с положениями статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. При этом арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
В силу части 15 статьи 24 ГрК РФ правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.
Частью 4 статьи 32 ГрК РФ предусмотрено право физических и юридических лиц оспаривать решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.
Правовые основы территориального зонирования земель населенных пунктов установлены Земельным кодексом Российской Федерации и Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 85 ЗК РФ для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
Согласно статье 18 ГрК РФ генеральный план городского округа относится к документам территориального планирования муниципальных образований.
В соответствии со статьей 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
В силу статьи 10 ГрК РФ в документах территориального планирования отображаются границы субъектов Российской Федерации, закрытых административно-территориальных образований; особых экономических зон; муниципальных образований; существующие и планируемые границы земель лесного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий, границы земель обороны и безопасности; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы территорий, подверженных риску воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; границы земель сельскохозяйственного назначения и границы сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения; существующие объекты капитального строительства федерального, регионального и местного значения; границы размещения планируемых объектов капитального строительства.
Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план городского округа содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.
При этом, в силу названной нормы, положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, в том числе: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.
На указанных в пунктах 2 - 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ картах соответственно отображаются, планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.
В целях устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов, осуществляется подготовка документов по планировке территории в соответствии со статьями 41, 42, 43, 45 ГрК РФ. Документация подлежит утверждению и опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов.
Согласно статье 44 ГрК РФ подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. В составе градостроительного плана земельного участка указываются, в том числе: границы земельного участка; границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
Основа правового режима земельных участков в городах и поселениях определяется градостроительным регламентом, который устанавливается правилами землепользования и застройки и обязателен для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (пункт 3 статьи 85 ЗК). Правила землепользования и застройки определяют виды разрешенного использования и предельные (минимальные и максимальные) значения размеров земельных участков.
Территориальные зоны состоят из функциональных зон. В свою очередь, функциональные зоны определяют перечень допустимых в каждой из них видов разрешенного использования земельных участков и размещения (строительства) в них конкретных капитальных объектов.
В правилах землепользования и застройки представлены перечень видов разрешенного использования земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства по территориальным зонам.
Решением Думы от 07.04.2010 № 462 утверждены Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа (далее - Правила землепользования и застройки).
Статья 20 Правил землепользования и застройки определяя общие принципы назначения градостроительных регламентов, установила, что градостроительными регламентами определены правовые режимы земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Статьей 19 Правил землепользования и застройки в числе видов территориальных зон ВГО и их кодовых обозначений определены зона объектов автомобильного транспорта (кодовое обозначение на Карте - Т-3) (подпункт "в" пункта 5 части 1 названной статьи) и зона объектов отдыха, спорта, туризма и развлечений (кодовое обозначение на Карте - Р-2) (подпункт "б" пункта 6 части 1 названной статьи).
Из положений названной нормы следует, что зона Т-3 относится к зоне транспортной инфраструктуры, а зона Р-2 - к зоне объектов отдыха, спорта, туризма и развлечений.
В силу статьи 42 Правил землепользования и застройки зона объектов автомобильного транспорта определена для размещения объектов автомобильного транспорта и установления санитарно-защитных зон и санитарных разрывов таких объектов, установления полос отвода автомобильных дорог, а также размещения объектов дорожного сервиса и дорожного хозяйства, объектов благоустройства.
При этом, согласно части 2 статьи 39 Правил в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на территории зон транспортной инфраструктуры, устанавливаются ограничения их использования в соответствии с законодательством Российской Федерации в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон с особыми условиями использования территорий: охранных, санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, зон охраняемых объектов, иных зон, устанавливаемых в соответствии с требованиями действующего законодательства.
В свою очередь статьей 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, возникший спор основан на несогласии заявителя с разделением Генеральным планом ВГО принадлежащего ему участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 на две территориальные зоны (зону Р-2 и зону Т-3) с учетом определения правового режима таких зон Правилами землепользования и застройки на территории ВГО.
Также заявитель полагает необоснованным установление красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3, в границах названного земельного участка, сформированного и переданного ему на праве собственности.
Ссылаясь на положения статьи 11 ГрК РФ, общество исходит из того, что решения Думы, в части установления красных линий автодорог на земельном участке с кадастровым номером 25:28:050088:54, фактически придают ему статус территории общего пользования.
Согласно пункту 7 статьи 36 ЗК РФ местоположение границ земельного участка, его площадь определяются с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Местоположение границ земельного участка определяется с учетом красных линий, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка.
В пункте 11 статьи 1 ГрК РФ ГрК РФ раскрыто понятие красных линий, которыми являются линии, обозначающие существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары), границы земельных участков, на которых расположены автомобильные дороги.
Красные линии являются частью проекта планировки территории города (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ), которая, в свою очередь, является частью генерального плана городского округа (части 4, 5 статьи 23 ГрК РФ).
Из приведенных норм права следует, что красные линии обозначают как существующие, так и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и границы земельных участков линейных объектов и отделяют территории общего пользования, которыми могут беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц (включая улицы, проезды, и т.д.) от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических или юридических лиц.
Пунктом 3.8 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), принятой и введенной в действие Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 06.04.1998 № 18-30 предусмотрено, что красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету, в том числе в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки, проектах детальной планировки, проектах застройки, проектах планировки магистралей, улиц, площадей; в проектах межевания территорий; в земельном и градостроительном кадастрах.
Судебная коллегия, оценив в порядке статей 65, 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, приходит к выводу об обоснованности довода заявителя о разделении принадлежащего ему земельного участка на 2 территориальных зоны (зона Р-2 и зона Т-3) и нанесения красных линий планируемого размещения автодороги, в границах местоположения земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54.
Указанные обстоятельства подтверждены и Думой и администрацией в ходе рассмотрения спора.
Так, из пояснений администрации следует, что планируемая к строительству автомобильная дорога, красные линии которой проходят, в том числе по земельному участку с кадастровым номером 25:28:050088:54, является объектом регионального значения, планируемым в рамках мероприятия "Реконструкция автомобильной дороги Владивосток - Артем на участке км 18 - км 43 в Приморском крае" подлежащего реализации Государственной программы Приморского края "Развитие транспортного комплекса Приморского края" на 2013 - 2017 годы, утвержденной постановлением администрации Приморского края от 07.12.2012 № 394-па.
Фактические обстоятельства нахождения земельного участка в двух территориальных зонах и утверждения красных линий автодорог, в т.ч. в границах названного земельного участка, подтверждаются представленными сторонами в материалы дела схемой земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, выполненной ООО "Дальневосточной геодезической компанией", фрагментами карты функционального зонирования на территории г. Владивостока, картой градостроительного зонирования на территории г. Владивостока, схемой границ территории общего пользования, генеральным планом ВГО со схемой развития транспортной инфраструктуры, выдержкой в масштабе М 1:5000 Проекта межевания территории по объекту "Реконструкция автомобильной дороги Владивосток - Артем на участке км 18 - км 43 в Приморском крае", утвержденного распоряжением администрации Приморского края от 21.08.2012 № 222-ра.
В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ и пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ каждый земельный участок должен принадлежать только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.
Учитывая установленные фактические обстоятельства дела, судебной коллегии представляется правильным вывод заявителя относительно противоречия решений Думы, в оспариваемой части, указанным нормам.
Судебная коллегия, оценивая позицию сторон, исходит из целей и задач принятия Генплана ВГО, определенных в главе 2 названного Положения, предусматривающей одним из основных направлений Генплана ВГО определение стратегии градостроительного развития города Владивостока и входящих в состав городского округа населенных пунктов.
Положения названных норм и системный анализ статей 41, 42 ГрК РФ позволяют сделать вывод о том, что целью определения развития транспортной инфраструктуры ВГО, является выделение параметров планируемого развития ее элементов.
Следовательно, линии автомобильных дорог, обозначенные в графических материалах к Генплану ВГО и во фрагментах карт территориального зонирования, являются обозначением планируемой к строительству автомобильной дороги, поскольку отражают ориентировочное направление автодороги согласно схеме развития транспортной инфраструктуры ВГО и служит основой для дальнейшей разработки проектной документации в соответствии с концепциями перспективного развития ВГО.
Исходя из доводов заявителя в период возникновения спорных правоотношений вопрос об изъятии у него земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 в порядке статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) фактически не ставился, а администрация решений в силу названной нормы не принимала.
В то же время нарушение прав и законных интересов общества, как собственника земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 и расположенных на нем объектов недвижимости, выразилось в отнесении одного земельного участка одновременно к двум территориальным зонам (зона Р-2 и зона Т-3), что влечет изменение вида разрешенного использования названного земельного участка. Определение части земельного участка в зоне Т-3 и планирование строительства автодороги, создает обществу ограничения по пользованию и распоряжению названным земельным участком. Препятствует реконструкции существующих на указанном земельном участке объектов недвижимости, а также строительству новых объектов недвижимости, изменению видов разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства, разделу собственником земельного участка по своему усмотрению.
Из представленных в материалы дела доказательств видно, что земельный участок с кадастровым номером 25:28:050088:54 был сформирован и поставлен на кадастровый учет 09.09.2010, что следует из кадастрового паспорта от 09.09.2010 № 25/00-34240.
Из кадастровых паспортов от 09.09.2010 № 25/00-34240 и от 30.09.2011 № 25/00-11-108079 и кадастровой выписки от 23.04.2013 № 25/00-13-91555 видно, что весь земельный участок отнесен к землям рекреационного назначения с определением вида разрешенного использования: для размещения базы отдыха "Волна".
В соответствии с установленной процедурой принятия правил землепользования и застройки, муниципальные власти, определяя местоположение границ территориальных зон, должны представлять такие сведения в орган кадастрового учета.
Данная обязанность вытекает из положений части 2 статьи 30 ГрК РФ, согласно которым правила землепользования и застройки включают в себя, в том числе карту градостроительного зонирования.
В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон.
В силу части 2 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре) государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений, в том числе о территориальных зонах, в него вносятся сведения о таких зонах, в том числе индивидуальные обозначения и описание место положения границ территориальных зон (статья 10 данного Закона).
Эти сведения орган местного самоуправления в срок не более десяти рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, которым устанавливается или изменяется территориальная зона, представляет в орган кадастрового учета (часть 6 статьи 15 Закона о кадастре).
Указанные сведения подаются путем предоставления выписки из раздела правил землепользования и застройки, определяющего границы и содержание территориальных зон, перечень координат характерных точек границ территориальных зон в установленной системе координат (пункт 11 Положения об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.08.2008 № 618 "Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости").
В материалы дела сторонами не представлено доказательств предоставления администрацией в орган кадастрового учета сведений об установлении границы территориальных зон, в том числе с учетом местоположения земельного участка, принадлежащего обществу.
Вместе с тем, судебная коллегия исходит из необходимости осуществления названной процедуры и возникновения в связи с этим правовых последствий в виде изменения в государственном кадастре недвижимости правового положения земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, с учетом его территориального зонирования, проведенного в соответствии с решениями Думы, в оспариваемой части, с последствиями в виде отсутствия у общества правовых оснований для реализации предоставленного ему, в силу подпункта 2 пункта 3 части 1 статьи 30 ГрК РФ пунктом 2 статьи 7 Правил землепользования и застройки на территории ВГО, права самостоятельного изменения вида разрешенного использования принадлежащего ему на праве собственности земельного участка без дополнительных разрешений и согласования.
Судебная коллегия принимает во внимание и то, что отнесение части принадлежащего обществу земельного участка в территориальную зону Т-3 исключает возможность размещения на нем базы отдыха "Волна", поскольку такой вид использования не относится ни к основным, ни к условно разрешенным, ни к вспомогательным видам разрешенного использования, определенным в статье 42 Правил землепользования и застройки на территории ВГО. Вид разрешенного использования земельного участка зависит от его назначения и определяется градостроительным регламентом, с учетом правил землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, части 2, 6 статьи 30 ГрК РФ).
Следуя положениям Генплана ВГО, буквальному толкованию норм Правил землепользования и застройки на территории ВГО, с учетом имеющихся в деле доказательств, судебная коллегия находит обоснованными доводы заявителя относительно изменения правового режима использования части земельного участка, определенной Генпланом ВГО в зону Т-3, и возникновения по отношению к названному земельному участку ограничений в силу пункта 1 статьи 56 ЗК РФ и части 2 статьи 39 Правил землепользования и застройки.
Статьей 1 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" установлено, что ограничения (обременения) - это наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и других).
В соответствии со статьей 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Как следует из статьи 304 ГК РФ, собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.
Согласно указанным нормам гражданского законодательства сфера права собственника распространяется как на осуществление действий, связанных с использованием объекта недвижимости, так и на действия, связанные с запретом другим лицам без правовых оснований пользоваться этим объектом.
Учитывая фактические обстоятельства определения местоположения части спорного земельного участка в зоне автомобильных дорог и установления красных линий планируемой автодороги в его границах, принимая во внимание изложенные нормы права, судебная коллегия находит обоснованными доводы заявителя относительно нарушения его прав и законных интересов оспариваемыми решениями Думы.
Вместе с тем, суд отклоняет доводы заявителя относительно нарушения процедуры опубликования оспариваемых решений Думы, в силу установленных судом фактов опубликования указанных решений, а также соответствующих актов о внесении в них изменений в Вестнике Думы города Владивостока, газетах "Владивосток", "Утро России".
Положения подпункта 6 пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривают, что уставом муниципального образования определяются виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.
Пунктом 4 статьи 37 Устава города Владивостока, принятого решением Думы г. Владивостока 03.03.2005 № 49, установлено, что муниципальные правовые акты города Владивостока подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней со дня их подписания. При этом официальным опубликованием считается первая публикация его текста в газетах "Владивосток", "Утро России", "Красное Знамя Приморья", "Приморская газета", а также в Вестнике Думы города Владивостока.
Уставом города Владивостока не определено требование по официальному опубликованию муниципального правового акта с учетом внесенных в него изменений.
Суд признает необоснованными доводы Думы и администрации относительно возможности у заявителя оспорить результаты публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории ВГО, проведенных по проекту Генплана ВГО и заявить о внесении изменений в названные Правила, поскольку выбирая способ защиты своих прав и законных интересов, общество руководствовалось положениями статьи 13 ГК РФ, части 15 статьи 24, части 4 статьи 32 ГрК РФ, статьей 192 АПК РФ.
Кроме того, заключение по результатам публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки и по проекту планировки территории и проекту межевания территории в силу части 15 статьи 31, статьи 46, ГрК РФ не содержит признаков нормативного правового акта, поскольку не влекут для заинтересованных лиц правовых последствий, а является документом формализующим факт соблюдения процедуры публичных слушаний необходимых для принятия муниципальным органом соответствующих решений.
В силу пункта 2 части 2 статьи 195 АПК РФ суд признает оспариваемый нормативный акт не действующим полностью или в части, установив его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Учитывая изложенное, суд удовлетворяет требования заявителя.
Расходы по уплате государственной пошлине в силу статьи 110 АПК относятся на ответчика.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
решила:
Признать решение Думы г. Владивостока от 15.09.2008 № 119 "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа", в части утверждения красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3, в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, несоответствующим требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и недействующим.
Признать решения Думы г. Владивостока от 07.04.2010 № 462 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа", в части установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта Т-3, в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 несоответствующим требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и недействующим.
Взыскать с Думы г. Владивостока в пользу открытого акционерного общества "В" 4000 (четыре тысячи) рублей государственной пошлины по заявлению.
Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.
Решение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу.
------------------------------------------------------------------
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 11 ноября 2013 г. № А51-18247/2013
(извлечение)
Резолютивная часть решения объявлена 1 ноября 2013 года.
Полный текст решения изготовлен 11 ноября 2013 года.
Арбитражный суд Приморского края,
рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению открытого акционерного общества "В" (ИНН <...>, ОГРН <...>, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 18.07.2002)
к Думе города Владивостока (ИНН 2536111725, ОГРН 1032501280723, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 28.01.2003)
третье лицо: администрация города Владивостока, Департамент дорожного хозяйства Приморского края
об оспаривании нормативных актов
установил:
Открытое акционерное общество "В" (далее - ОАО "В", заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими решения Думы г. Владивостока (далее - Дума, ответчик) от 15.09.2008 № 119 "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа", в части утверждения красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3, в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, а также решения Думы г. Владивостока от 07.04.2010 № 462 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа", в части установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта Т-3, в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54.
ОАО "В" в судебном заседании заявленные требования поддержало. Считает, что оспариваемые нормативные акты незаконны, в части определения красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3, а также установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта Т-3 на земельном участке с кадастровым номером 25:28:050088:54, принадлежащем ОАО "В" на праве собственности.
Заявитель пояснил, что земельный участок с кадастровым номером 25:28:050088:54, на момент приватизации, находился в зоне объектов отдыха, спорта, туризма и развлечений Р-2 и не имел красных линий, ограничивающих в настоящее время установленную зону Т-3.
По мнению общества, решения Думы, в оспариваемой части, приняты без учета целевого назначения земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 (для размещения базы отдыха "Волна"), разрешенного вида использования (для зоны Р-2) и фактического использования земельного участка.
Полагает, что нахождение земельного участка в двух территориальных зонах одновременно (зона Р-2 и зона Т-3), противоречит пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), части 4 статьи 30, статей 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).
В обоснование нарушения своих прав и законных интересов, заявитель указал, что Градостроительный регламент зоны Т-3, препятствует реконструкции обществом существующих объектов недвижимости и строительству новых объектов недвижимости, изменению видов разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства, разделу земельного участка по своему усмотрению.
Полагает, что утвердив расположение красных линий по земельному участку общества, Дума придала частной собственности заявителя режим территории общего пользования, а в случае необходимости строительства автомобильной дороги в установленном законом порядке может быть принято решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Указало на нарушения процедуры опубликования оспариваемых решений Думы.
Дума по заявленным требованиям возразила. Считает, что ОАО "В" не доказано нарушение его прав и законных интересов оспариваемыми актами. Приведенные доводы, по мнению ответчика, не подтверждены доказательствами и не основаны на нормах права.
Пояснила, что результаты публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, проведенных по проекту Генплана ВГО, не оспаривались, недействительными в судебном порядке не признавались.
Дума указала, что оспариваемые положения Генплана ВГО были утверждены в пределах предоставленных ответчику полномочий с учетом результатов публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, проведенных с 13 по 17 августа 2012 года, которые не признаны незаконными в судебном порядке на дату рассмотрения спора. По мнению ответчика, им не нарушена процедура принятия решений о внесении изменений в Генеральный план ВГО.
Со ссылкой на положения статьи 32 ГрК РФ, полагает, что основанием для обжалования решения об утверждении Правил землепользования и застройки, внесения в них изменений является нарушение порядка утверждения таких правил и внесения в них изменений.
Ответчик указал, что право собственности на земельный участок с кадастровым номером 25:28:050088:54 возникло у общества 09.07.2012, после утверждения Генерального плана ВГО и Правил землепользования и застройки на территории ВГО, в связи с чем, считает необоснованным довод заявителя о нахождении данного земельного участка в зоне объектов отдыха, спорта туризма и развлечений Р-2 и об отсутствии в месте его расположения красных линий, ограничивающих в настоящее время установленную зону Т-3.
Администрация г. Владивостока (далее - администрация), по существу поддержав позицию ответчика, считает, что заявитель не обосновал в чем состоит нарушение его прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, нормативными правовыми актами в оспариваемой части.
Администрация пояснила, что схемой развития транспортной инфраструктуры, утвержденной в составе Генерального плана ВГО, предусмотрено размещение магистральной улицы общегородского значения, проходящей, в том числе по земельному участку с кадастровым номером 25:28:050088:54. Генеральный план ВГО содержит отображение планируемой к размещению магистральной улицы общегородского значения в границах Владивостокского городского округа водопровода, проходящей через земельный участок с кадастровым номером 25:28:050088:54, что, по ее мнению, не означает ограничения пользования заявителем принадлежащего ему земельного участка.
Администрация полагает, что положения ГрК РФ не предусматривают обязанности органов при формировании и утверждении карты функционального зонирования в составе генерального плана городского округа, а также карты градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки, формировать указанные карты с учетом установленных видов разрешенного использования конкретных земельных участков.
По мнению администрации, порядок опубликования Генерального плана ВГО и Правил землепользования и застройки на территории ВГО не нарушен.
Департамент дорожного хозяйства Приморского края поддержал позицию Думы и администрации, считает требования заявителя необоснованными.
При рассмотрении дела судебная коллегия установила, что ОАО "В" является собственником земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, общей площадью 45175 кв. м, с установленным местоположением относительно ориентира, расположенного в границах участка, по адресу г. Владивосток, мыс Крутой (побережье Уссурийского залива), с определением вида разрешенного использования: для размещения базы отдыха "Волна", о чем выдано свидетельство о государственной регистрации права от 09.07.2012 № 25-АБ 808450 и в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним внесена запись № 25-25-01/016/2012-431.
Названный земельный участок был предоставлен обществу в собственность в соответствии с распоряжением Департамента земельных отношений, государственного и строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края от 30.09.2011 № 2617, согласно договору купли-продажи земельного участка от 30.12.2011 № 3342, заключенному между обществом и названным Департаментом.
Решением Думы от 15.09.2008 № 119 утвержден "Генеральный план Владивостокского городского округа". Данное решение опубликовано 19.09.2008 в Вестнике Думы города Владивостока № 9, 16.09.2008 в газетах "Приморская газета" № 68 (238), "Владивосток" № 136 (4110).
В настоящее время Генплан ВГО действует в редакции изменений, внесенных решениями Думы от 08.07.2011 № 718 (опубликовано в Вестнике Думы г. Владивостока от 15.07.2011 № 49) и от 31.01.2012 № 792 (опубликовано в Вестнике Думы города Владивостока от 14.02.2012 № 57).
Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа утверждены решением Думы от 07.04.2010 № 462, опубликованы 10.04.2010 в газете "Утро России" № 39 (4233), 20.04.2010 в "Вестнике Думы города Владивостока" № 32 (2).
На дату рассмотрения спора Правила землепользования и застройки действуют в редакции изменений, внесенных решением Думы от 14.10.2011 № 742 (опубликовано 18.10.2011 в "Вестнике Думы города Владивостока" № 51, 20.10.2011 в газете "Утро России" N№ 121 - 122 (4466 - 4467)), а также решением Думы от 12.10.2012 № 934 (опубликовано 16.10.2012 в "Вестнике Думы города Владивостока" № 65, 19.10.2012 в газете "Владивосток" № 159 (4931).
Посчитав, что решение Думы от 15.09.2008 № 119 "Об утверждении Генерального плана Владивостокского городского округа", в части утверждения красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3 в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, а также решение Думы от 07.04.2010 № 462 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа", в части установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта Т-3 в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, в оспариваемой части, не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации и нарушают права и законные интересы ОАО "В" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Исследовав материалы дела, оценив доводы и возражения сторон, проанализировав законность оспариваемых нормативных актов, судебная коллегия полагает, что требования заявителя обоснованны и подлежат удовлетворению ввиду следующего.
Согласно части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с положениями статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. При этом арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
В силу части 15 статьи 24 ГрК РФ правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.
Частью 4 статьи 32 ГрК РФ предусмотрено право физических и юридических лиц оспаривать решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.
Правовые основы территориального зонирования земель населенных пунктов установлены Земельным кодексом Российской Федерации и Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 85 ЗК РФ для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
Согласно статье 18 ГрК РФ генеральный план городского округа относится к документам территориального планирования муниципальных образований.
В соответствии со статьей 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
В силу статьи 10 ГрК РФ в документах территориального планирования отображаются границы субъектов Российской Федерации, закрытых административно-территориальных образований; особых экономических зон; муниципальных образований; существующие и планируемые границы земель лесного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий, границы земель обороны и безопасности; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы территорий, подверженных риску воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; границы земель сельскохозяйственного назначения и границы сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения; существующие объекты капитального строительства федерального, регионального и местного значения; границы размещения планируемых объектов капитального строительства.
Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план городского округа содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.
При этом, в силу названной нормы, положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, в том числе: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.
На указанных в пунктах 2 - 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ картах соответственно отображаются, планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.
В целях устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов, осуществляется подготовка документов по планировке территории в соответствии со статьями 41, 42, 43, 45 ГрК РФ. Документация подлежит утверждению и опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов.
Согласно статье 44 ГрК РФ подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. В составе градостроительного плана земельного участка указываются, в том числе: границы земельного участка; границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
Основа правового режима земельных участков в городах и поселениях определяется градостроительным регламентом, который устанавливается правилами землепользования и застройки и обязателен для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (пункт 3 статьи 85 ЗК). Правила землепользования и застройки определяют виды разрешенного использования и предельные (минимальные и максимальные) значения размеров земельных участков.
Территориальные зоны состоят из функциональных зон. В свою очередь, функциональные зоны определяют перечень допустимых в каждой из них видов разрешенного использования земельных участков и размещения (строительства) в них конкретных капитальных объектов.
В правилах землепользования и застройки представлены перечень видов разрешенного использования земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства по территориальным зонам.
Решением Думы от 07.04.2010 № 462 утверждены Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа (далее - Правила землепользования и застройки).
Статья 20 Правил землепользования и застройки определяя общие принципы назначения градостроительных регламентов, установила, что градостроительными регламентами определены правовые режимы земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Статьей 19 Правил землепользования и застройки в числе видов территориальных зон ВГО и их кодовых обозначений определены зона объектов автомобильного транспорта (кодовое обозначение на Карте - Т-3) (подпункт "в" пункта 5 части 1 названной статьи) и зона объектов отдыха, спорта, туризма и развлечений (кодовое обозначение на Карте - Р-2) (подпункт "б" пункта 6 части 1 названной статьи).
Из положений названной нормы следует, что зона Т-3 относится к зоне транспортной инфраструктуры, а зона Р-2 - к зоне объектов отдыха, спорта, туризма и развлечений.
В силу статьи 42 Правил землепользования и застройки зона объектов автомобильного транспорта определена для размещения объектов автомобильного транспорта и установления санитарно-защитных зон и санитарных разрывов таких объектов, установления полос отвода автомобильных дорог, а также размещения объектов дорожного сервиса и дорожного хозяйства, объектов благоустройства.
При этом, согласно части 2 статьи 39 Правил в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на территории зон транспортной инфраструктуры, устанавливаются ограничения их использования в соответствии с законодательством Российской Федерации в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон с особыми условиями использования территорий: охранных, санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, зон охраняемых объектов, иных зон, устанавливаемых в соответствии с требованиями действующего законодательства.
В свою очередь статьей 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, возникший спор основан на несогласии заявителя с разделением Генеральным планом ВГО принадлежащего ему участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 на две территориальные зоны (зону Р-2 и зону Т-3) с учетом определения правового режима таких зон Правилами землепользования и застройки на территории ВГО.
Также заявитель полагает необоснованным установление красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3, в границах названного земельного участка, сформированного и переданного ему на праве собственности.
Ссылаясь на положения статьи 11 ГрК РФ, общество исходит из того, что решения Думы, в части установления красных линий автодорог на земельном участке с кадастровым номером 25:28:050088:54, фактически придают ему статус территории общего пользования.
Согласно пункту 7 статьи 36 ЗК РФ местоположение границ земельного участка, его площадь определяются с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Местоположение границ земельного участка определяется с учетом красных линий, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка.
В пункте 11 статьи 1 ГрК РФ ГрК РФ раскрыто понятие красных линий, которыми являются линии, обозначающие существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары), границы земельных участков, на которых расположены автомобильные дороги.
Красные линии являются частью проекта планировки территории города (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ), которая, в свою очередь, является частью генерального плана городского округа (части 4, 5 статьи 23 ГрК РФ).
Из приведенных норм права следует, что красные линии обозначают как существующие, так и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и границы земельных участков линейных объектов и отделяют территории общего пользования, которыми могут беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц (включая улицы, проезды, и т.д.) от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических или юридических лиц.
Пунктом 3.8 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), принятой и введенной в действие Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 06.04.1998 № 18-30 предусмотрено, что красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету, в том числе в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки, проектах детальной планировки, проектах застройки, проектах планировки магистралей, улиц, площадей; в проектах межевания территорий; в земельном и градостроительном кадастрах.
Судебная коллегия, оценив в порядке статей 65, 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, приходит к выводу об обоснованности довода заявителя о разделении принадлежащего ему земельного участка на 2 территориальных зоны (зона Р-2 и зона Т-3) и нанесения красных линий планируемого размещения автодороги, в границах местоположения земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54.
Указанные обстоятельства подтверждены и Думой и администрацией в ходе рассмотрения спора.
Так, из пояснений администрации следует, что планируемая к строительству автомобильная дорога, красные линии которой проходят, в том числе по земельному участку с кадастровым номером 25:28:050088:54, является объектом регионального значения, планируемым в рамках мероприятия "Реконструкция автомобильной дороги Владивосток - Артем на участке км 18 - км 43 в Приморском крае" подлежащего реализации Государственной программы Приморского края "Развитие транспортного комплекса Приморского края" на 2013 - 2017 годы, утвержденной постановлением администрации Приморского края от 07.12.2012 № 394-па.
Фактические обстоятельства нахождения земельного участка в двух территориальных зонах и утверждения красных линий автодорог, в т.ч. в границах названного земельного участка, подтверждаются представленными сторонами в материалы дела схемой земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, выполненной ООО "Дальневосточной геодезической компанией", фрагментами карты функционального зонирования на территории г. Владивостока, картой градостроительного зонирования на территории г. Владивостока, схемой границ территории общего пользования, генеральным планом ВГО со схемой развития транспортной инфраструктуры, выдержкой в масштабе М 1:5000 Проекта межевания территории по объекту "Реконструкция автомобильной дороги Владивосток - Артем на участке км 18 - км 43 в Приморском крае", утвержденного распоряжением администрации Приморского края от 21.08.2012 № 222-ра.
В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ и пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ каждый земельный участок должен принадлежать только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.
Учитывая установленные фактические обстоятельства дела, судебной коллегии представляется правильным вывод заявителя относительно противоречия решений Думы, в оспариваемой части, указанным нормам.
Судебная коллегия, оценивая позицию сторон, исходит из целей и задач принятия Генплана ВГО, определенных в главе 2 названного Положения, предусматривающей одним из основных направлений Генплана ВГО определение стратегии градостроительного развития города Владивостока и входящих в состав городского округа населенных пунктов.
Положения названных норм и системный анализ статей 41, 42 ГрК РФ позволяют сделать вывод о том, что целью определения развития транспортной инфраструктуры ВГО, является выделение параметров планируемого развития ее элементов.
Следовательно, линии автомобильных дорог, обозначенные в графических материалах к Генплану ВГО и во фрагментах карт территориального зонирования, являются обозначением планируемой к строительству автомобильной дороги, поскольку отражают ориентировочное направление автодороги согласно схеме развития транспортной инфраструктуры ВГО и служит основой для дальнейшей разработки проектной документации в соответствии с концепциями перспективного развития ВГО.
Исходя из доводов заявителя в период возникновения спорных правоотношений вопрос об изъятии у него земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 в порядке статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) фактически не ставился, а администрация решений в силу названной нормы не принимала.
В то же время нарушение прав и законных интересов общества, как собственника земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 и расположенных на нем объектов недвижимости, выразилось в отнесении одного земельного участка одновременно к двум территориальным зонам (зона Р-2 и зона Т-3), что влечет изменение вида разрешенного использования названного земельного участка. Определение части земельного участка в зоне Т-3 и планирование строительства автодороги, создает обществу ограничения по пользованию и распоряжению названным земельным участком. Препятствует реконструкции существующих на указанном земельном участке объектов недвижимости, а также строительству новых объектов недвижимости, изменению видов разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства, разделу собственником земельного участка по своему усмотрению.
Из представленных в материалы дела доказательств видно, что земельный участок с кадастровым номером 25:28:050088:54 был сформирован и поставлен на кадастровый учет 09.09.2010, что следует из кадастрового паспорта от 09.09.2010 № 25/00-34240.
Из кадастровых паспортов от 09.09.2010 № 25/00-34240 и от 30.09.2011 № 25/00-11-108079 и кадастровой выписки от 23.04.2013 № 25/00-13-91555 видно, что весь земельный участок отнесен к землям рекреационного назначения с определением вида разрешенного использования: для размещения базы отдыха "Волна".
В соответствии с установленной процедурой принятия правил землепользования и застройки, муниципальные власти, определяя местоположение границ территориальных зон, должны представлять такие сведения в орган кадастрового учета.
Данная обязанность вытекает из положений части 2 статьи 30 ГрК РФ, согласно которым правила землепользования и застройки включают в себя, в том числе карту градостроительного зонирования.
В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон.
В силу части 2 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре) государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений, в том числе о территориальных зонах, в него вносятся сведения о таких зонах, в том числе индивидуальные обозначения и описание место положения границ территориальных зон (статья 10 данного Закона).
Эти сведения орган местного самоуправления в срок не более десяти рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, которым устанавливается или изменяется территориальная зона, представляет в орган кадастрового учета (часть 6 статьи 15 Закона о кадастре).
Указанные сведения подаются путем предоставления выписки из раздела правил землепользования и застройки, определяющего границы и содержание территориальных зон, перечень координат характерных точек границ территориальных зон в установленной системе координат (пункт 11 Положения об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.08.2008 № 618 "Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости").
В материалы дела сторонами не представлено доказательств предоставления администрацией в орган кадастрового учета сведений об установлении границы территориальных зон, в том числе с учетом местоположения земельного участка, принадлежащего обществу.
Вместе с тем, судебная коллегия исходит из необходимости осуществления названной процедуры и возникновения в связи с этим правовых последствий в виде изменения в государственном кадастре недвижимости правового положения земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, с учетом его территориального зонирования, проведенного в соответствии с решениями Думы, в оспариваемой части, с последствиями в виде отсутствия у общества правовых оснований для реализации предоставленного ему, в силу подпункта 2 пункта 3 части 1 статьи 30 ГрК РФ пунктом 2 статьи 7 Правил землепользования и застройки на территории ВГО, права самостоятельного изменения вида разрешенного использования принадлежащего ему на праве собственности земельного участка без дополнительных разрешений и согласования.
Судебная коллегия принимает во внимание и то, что отнесение части принадлежащего обществу земельного участка в территориальную зону Т-3 исключает возможность размещения на нем базы отдыха "Волна", поскольку такой вид использования не относится ни к основным, ни к условно разрешенным, ни к вспомогательным видам разрешенного использования, определенным в статье 42 Правил землепользования и застройки на территории ВГО. Вид разрешенного использования земельного участка зависит от его назначения и определяется градостроительным регламентом, с учетом правил землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, части 2, 6 статьи 30 ГрК РФ).
Следуя положениям Генплана ВГО, буквальному толкованию норм Правил землепользования и застройки на территории ВГО, с учетом имеющихся в деле доказательств, судебная коллегия находит обоснованными доводы заявителя относительно изменения правового режима использования части земельного участка, определенной Генпланом ВГО в зону Т-3, и возникновения по отношению к названному земельному участку ограничений в силу пункта 1 статьи 56 ЗК РФ и части 2 статьи 39 Правил землепользования и застройки.
Статьей 1 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" установлено, что ограничения (обременения) - это наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и других).
В соответствии со статьей 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Как следует из статьи 304 ГК РФ, собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.
Согласно указанным нормам гражданского законодательства сфера права собственника распространяется как на осуществление действий, связанных с использованием объекта недвижимости, так и на действия, связанные с запретом другим лицам без правовых оснований пользоваться этим объектом.
Учитывая фактические обстоятельства определения местоположения части спорного земельного участка в зоне автомобильных дорог и установления красных линий планируемой автодороги в его границах, принимая во внимание изложенные нормы права, судебная коллегия находит обоснованными доводы заявителя относительно нарушения его прав и законных интересов оспариваемыми решениями Думы.
Вместе с тем, суд отклоняет доводы заявителя относительно нарушения процедуры опубликования оспариваемых решений Думы, в силу установленных судом фактов опубликования указанных решений, а также соответствующих актов о внесении в них изменений в Вестнике Думы города Владивостока, газетах "Владивосток", "Утро России".
Положения подпункта 6 пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривают, что уставом муниципального образования определяются виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.
Пунктом 4 статьи 37 Устава города Владивостока, принятого решением Думы г. Владивостока 03.03.2005 № 49, установлено, что муниципальные правовые акты города Владивостока подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней со дня их подписания. При этом официальным опубликованием считается первая публикация его текста в газетах "Владивосток", "Утро России", "Красное Знамя Приморья", "Приморская газета", а также в Вестнике Думы города Владивостока.
Уставом города Владивостока не определено требование по официальному опубликованию муниципального правового акта с учетом внесенных в него изменений.
Суд признает необоснованными доводы Думы и администрации относительно возможности у заявителя оспорить результаты публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории ВГО, проведенных по проекту Генплана ВГО и заявить о внесении изменений в названные Правила, поскольку выбирая способ защиты своих прав и законных интересов, общество руководствовалось положениями статьи 13 ГК РФ, части 15 статьи 24, части 4 статьи 32 ГрК РФ, статьей 192 АПК РФ.
Кроме того, заключение по результатам публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки и по проекту планировки территории и проекту межевания территории в силу части 15 статьи 31, статьи 46, ГрК РФ не содержит признаков нормативного правового акта, поскольку не влекут для заинтересованных лиц правовых последствий, а является документом формализующим факт соблюдения процедуры публичных слушаний необходимых для принятия муниципальным органом соответствующих решений.
В силу пункта 2 части 2 статьи 195 АПК РФ суд признает оспариваемый нормативный акт не действующим полностью или в части, установив его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Учитывая изложенное, суд удовлетворяет требования заявителя.
Расходы по уплате государственной пошлине в силу статьи 110 АПК относятся на ответчика.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
решила:
Признать решение Думы г. Владивостока от 15.09.2008 № 119 "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа", в части утверждения красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3, в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, несоответствующим требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и недействующим.
Признать решения Думы г. Владивостока от 07.04.2010 № 462 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа", в части установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта Т-3, в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 несоответствующим требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и недействующим.
Взыскать с Думы г. Владивостока в пользу открытого акционерного общества "В" 4000 (четыре тысячи) рублей государственной пошлины по заявлению.
Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.
Решение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу.
------------------------------------------------------------------