Определение Приморского краевого суда от 25.06.2013 N 3-28/2013 <О признании недействующим абзаца 2 пункта 1 постановления Администрации Приморского края от 18.04.2005 N 81-па "О внесении изменений в некоторые постановления Администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения">
ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 июня 2013 г. № 3-28/2013
(извлечение)
Приморский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению М.А.Д. в лице представителя Р.Е.С. о признании недействующим в части постановления Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па "О внесении изменений в некоторые постановления Администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения",
установил:
М.А.Д. в лице представителя Р.Е.С. обратилась в суд с заявлением о признании недействующим абзаца 1 пункта 1 постановления Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па в части.
В обоснование заявления указано, что постановлением администрации Чугуевского муниципального района от 11.07.2012 № 420 М.А.Д. предоставлен в аренду земельный участок площадью 1206 кв. м с кадастровым номером 25:23:150107:1544 для строительства объекта общественного питания. Решением Чугуевского районного суда Приморского края от 12 ноября 2012 г. по иску прокурора Чугуевского района Приморского края ей запрещено осуществление всех видов работ по строительству капитального объекта на указанном земельном участке до получения положительного заключения государственной экологической экспертизы на проектную документацию и до получения разрешения на строительство указанного объекта капитального строительства. Требования прокурора и выводы суда основаны на том, что постановлением Администрации Приморского края от 17.12.1993 № 470 с изменениями от 18.04.2005 № 81-па "О выделении особо охраняемых природных территорий рекреационного назначения в Приморском крае" предоставленный ей по договору аренды земельный участок отнесен к особо охраняемым природным территориям рекреационного назначения.
Заявитель указывает, что оспариваемым постановлением Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па произведена замена слов "земли рекреационного назначения" на слова "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения", в результате которой территориям рекреационного назначения присвоен статус особо охраняемых природных территорий. При этом заменой названия земель фактически изменен правовой режим использования земель рекреационного назначения и нарушено право заявителя на использование названных земель по целевому назначению, предусмотренному пунктом 5 статьи 98 Земельного кодекса РФ.
Установленное оспариваемым постановлением наименование земель "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" не соответствует категориям земель, установленным Земельным кодексом РФ, Законом Приморского края от 11.05.2005 № 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края".
Порядок признания и образования особо охраняемых природных территорий нарушен. Администрация Чугуевского района с ходатайствами об изменении режима землепользования земель рекреационного назначения либо о создании особо охраняемых природных территорий рекреационного назначения в Администрацию Приморского края не обращалась, поэтому Администрация Приморского края превысила свои полномочия при издании оспариваемого постановления.
Полагает, что оспариваемое постановление противоречит статьям 7, 10, 94, 95 Земельного кодекса РФ, статье 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления".
Заявитель указывает, что оспариваемым постановлением нарушены права и законные интересы М.А.Д., т.к. оно ограничивает возможность использовать арендуемый ею земельный участок по назначению.
М.А.Д. в связи с отдаленностью места ее жительства просила рассмотреть дело в ее отсутствие, но с участием ее представителя Р.Е.С, представив письменное заявление о том.
В суде представитель М.А.Д. Р.Е.С. заявление поддержала по тем же основаниям. Уточнив его, просила признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац 2 пункта 1 оспариваемого постановления в части, касающейся Чугуевского района, территории лесопарковой зоны - 40,0 га.
Представитель Администрации Приморского края Г.И.В. с заявлением не согласилась, просила в его удовлетворении отказать по доводам, изложенным в письменном отзыве, в котором в возражение против заявления указала следующее.
Земельный кодекс РСФСР 1991 г. ввел понятие "земли рекреационного назначения" и определил порядок выделения этих земель.
Постановлением Администрации Приморского края от 17.12.1993 № 470 утвержден перечень территорий, в том числе в Чугуевском районе, выделенных в земли рекреационного назначения с описанием границ этих земель и площади. Постановлением Думы Приморского края от 26.11.1998 № 253 изменен порядок объявления рекреационными территорий и установлено, что рекреационные территории относятся к особо охраняемым природным территориям. Законом Приморского края от 10.02.1999 № 34-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края" земли рекреационного назначения отнесены к особо охраняемым природным территориям.
Земельный кодекс РФ 2001 года ввел новую категорию земель "особо охраняемых территорий и объектов". Исходя из положений статьи 94 данного Кодекса, особо охраняемые природные территории не являются самостоятельной категорией земель, а входят в состав такой категории земель как земли особо охраняемых территорий и объектов.
Со дня введения Земельного кодекса РФ 2001 года администрация Чугуевского района не оспаривала постановление Администрации края от 17.12.1993 № 470 в связи с превышением последней полномочий.
Оспариваемым нормативным актом статус земель не изменялся, поскольку земли так и являются рекреационными и относятся к особо охраняемым природным территориям.
Наименование земель "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" применено вместо прежнего наименования "земли рекреационного назначения" в целях приведения постановлений Администрации Приморского края и Губернатора Приморского края в соответствие с терминами, установленными Законом Приморского края от 10.02.1999 № 34-КЗ "Об особо охраняемых территориях Приморского края", постановлением Думы Приморского края от 26.10.1998 № 253 "О внесении изменений в решение малого Совета Приморского краевого Совета народных депутатов от 05.07.1993 № 300".
Органами местного самоуправления в порядке, установленном частью 4 статьи 94 Земельного кодекса РФ, не урегулирован вопрос об отнесении земель к землям особо охраняемых природных территорий, в частности рекреационного назначения, поэтому считает, что продолжает действовать оспариваемое постановление Администрации Приморского края, которое регулирует этот вопрос в настоящее время.
Выслушав представителя заявителя, представителя Администрации Приморского края, заключение прокурора, полагавшего, что заявление надлежит удовлетворить, исследовав материалы дела, суд считает, что заявление подлежит удовлетворению в связи со следующим.
Согласно пунктам "в", "д", "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природопользование; особо охраняемые природные территории; земельное законодательство.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции РФ).
По делу установлено, что постановлением Администрации Приморского края от 17.12.1993 № 470 "О выделении земель рекреационного назначения в Приморском крае" утвержден перечень территорий Приморского края, выделенных в земли рекреационного назначения, в том числе в Чугуевском районе - лесопарковая зона - 40,0 га, минеральный источник "Б" - 2,0 га, охотничья база "О" - 2,0 га.
Заявителю М.А.Д. на основании постановления администрации Чугуевского района от 11.07.2012 № 420 по договору от 17.07.2012 № 141 "д" предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 25:23:150107:1544 сроком по 02.07.2015 для строительства объекта общественного питания, что следует из приобщенного к заявлению договора аренды. Согласно ответу администрации Чугуевского района Приморского края от 19 июня 2013 г. № 1264/14 на запрос суда от 14 июня 2013 г. указанный участок находится на территории лесопарковой зоны - 40,0 га.
Решением Чугуевского районного суда Приморского края от 12 ноября 2012 г., в том числе, в связи с отсутствием у М.А.Д. положительного заключения государственной экологической экспертизы на проектную документацию на строящийся объект недвижимости, необходимого в силу статьи 49 ГК РФ для строительства на особо охраняемых природных территориях, ей запрещено осуществление всех видов строительных работ на указанном участке.
Оспариваемым постановлением Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па, опубликованным в официальном на то время издании "У", № 62 (3307) 26.04.2005, в указанное и другие постановления Администрации края (в отношении иных муниципальных образований) о выделении земель рекреационного назначения внесены изменения: слова "земли рекреационного назначения" заменены словами "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" в соответствующих падежах.
Суд полагает, что тем самым Администрацией края изменен правовой режим земель рекреационного назначения, они переведены в иной вид особо охраняемых территорий - особо охраняемые природные территории, который имеет более строгий режим его использования, чем нарушены права М.А.Д. на использование предоставленного ей в аренду земельного участка по назначению, определенному статьей 98 Земельного кодекса РФ.
Указанное следует из положений статьи 94 Земельного кодекса РФ, которая выделяет среди земель особо охраняемых территорий разные виды, в том числе: особо охраняемые природные территории (подпункт 1 пункта 2) и земли рекреационного назначения (подпункт 3 пункта 2).
При этом статьей 95 Земельного кодекса РФ на землях особо охраняемых природных территорий установлен запрет деятельности, не связанной с сохранением и изучением природных комплексов и объектов. Нормами специального Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (статьи 9, 15, 21, 24, 27, 29, 32, 33) установлен строго регламентированный режим особой охраны данных территорий, направленный на сохранение их в естественном состоянии, предотвращение их изменения в результате антропогенного воздействия.
Рекреационные земли по своему целевому назначению, напротив, предполагают их использование для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан (пункт 1 статьи 98 Земельного кодекса РФ), на них запрещается лишь та деятельность, которая не соответствует этому назначению (пункт 5 статьи 98 Земельного кодекса РФ).
Согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное и местное значение.
Администрацией Приморского края не представлено суду доказательств, что земли Чугуевского района, определенные постановлением Администрации Приморского края от 17.12.1993 № 470 как земли рекреационного назначения, являются собственностью Приморского края либо имеют региональное значение, что давало бы ей основание самостоятельно разрешить вопрос об объявлении данных земель землями особо охраняемых природных территорий при условии соблюдения установленного для этого порядка.
По делу никем не оспаривалось, что государственная собственность на земли в Приморском крае не разграничена.
Согласно абзацу 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении земельного кодекса РФ" в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемого постановления, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.
Действующая редакция данного нормоположения предусматривает, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Таким образом, по смыслу данной нормы закона вопрос об изменении вида особо охраняемой территории, а, следовательно, об изменении режима использования земель Чугуевского района с рекреационного на особо охраняемые природные территории находится в ведении администрации Чугуевского муниципального района.
В ходе досудебной подготовки представитель Администрации Приморского края Г.И.В. не отрицала, что постановление Администрации Приморского края от 17.12.1993 № 470, которым в Чугуевском районе (а также в иных районах края) выделены земли рекреационного назначения, издано в отношении Чугуевского района на основании ходатайства администрации этого района.
В то же время постановление Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па издано в отсутствие ходатайства о том администрации Чугуевского района, чего также не отрицала представитель Администрации Приморского края Г.И.В. в ходе досудебной подготовки.
Суд учитывает, что постановление Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па в оспариваемой части издано не только с превышением полномочий, но и без соблюдения порядка определения (образования) особо охраняемых природных территорий, предусмотренного Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" (пунктом 7 статьи 2) и действовавшими на момент издания оспариваемого постановления Законом Приморского края от 10.02.1994 № 34-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края" (статьи 10, 11) и Порядком возбуждения и рассмотрения ходатайств об образовании и реорганизации особо охраняемых природных территорий в Приморском крае, утвержденным постановлением Губернатора Приморского края от 17.02.2000 № 211 (пункты 2.3, 2.8, 2.9, 2.10 раздела 2, раздел 3).
Доказательств соблюдения указанного порядка Администрацией Приморского края суду не представлено.
Наделение пунктом 2 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации правом устанавливать иные категории особо охраняемых природных территорий (помимо указанных в пункте 1 статьи 2), не свидетельствует о том, что после установления иной особо охраняемой природной территории вопрос об отнесении к ней тех или иных земель на территории субъекта Российской Федерации может решаться в нарушение требований закона о компетенции, а также о порядке образования (объявления) особо охраняемых природных территорий.
В связи с этим установление Законом Приморского края от 10.02.1999 № 34-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края" не предусмотренной Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемой природной территории рекреационного назначения (статья 4) не давало Администрации Приморского края право формально распространить ее на те земли, которые ранее в соответствии с действовавшим на то время законодательством были выделены Администрацией Приморского края в земли рекреационного назначения.
Доводы представителя Администрации Приморского края о том, что наименование земель "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" применено вместо наименования "земли рекреационного назначения" в целях приведения постановлений Администрации Приморского края и Губернатора Приморского края в соответствие с терминами, установленными Законом Приморского края от 10.02.1999 № 34-КЗ "Об особо охраняемых территориях Приморского края", постановлением Думы Приморского края от 26.10.1998 № 253 "О внесении изменений в решение малого Совета Приморского краевого Совета народных депутатов от 05.07.1993 № 300", безосновательны.
Указанные изменения в законодательстве не свидетельствуют о том, что все рекреационные земли автоматически с 26.11.1998 перешли в категорию "особо охраняемые природные территории", поименованную субъектом РФ как "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения".
Довод Администрации Приморского края о том, что оспариваемое постановление Администрации Приморского края продолжает свое действие, поскольку органом местного самоуправления в порядке, установленном частью 4 статьи 94 Земельного кодекса РФ, вопрос об отнесении земель к землям особо охраняемых природных территорий не урегулирован, суд оценивает критически, поскольку в силу вышеназванных норм закона объявление (образование) особо охраняемых природных территорий рекреационного назначения местного значения из земель рекреационного назначения является правом, а не обязанностью муниципального образования.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку постановление Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па в оспариваемой заявителем части принято с нарушением компетенции и порядка определения (образования) особо охраняемых природных территорий, противоречит требованиям федерального законодательства, а также законодательства Приморского края, имеющего большую юридическую силу, оно подлежит признанию недействующим в данной части.
Оспариваемое постановление применялось до вынесения решения, в связи с чем суд полагает возможным признать его недействующим в оспариваемой части со дня вступления решения в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194, 197, 198, 252, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление М.А.Д., действующей в лице представителя Р.Е.С, удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу абзац 2 пункта 1 постановления Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па "О внесении изменений в некоторые постановления Администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения" о внесении изменений в постановление Администрации Приморского края от 17.12.1993 № 470 "О выделении земель рекреационного назначения в Приморском крае" в части, касающейся лесопарковой зоны - 40,0 га Чугуевского района.
Обязать Администрацию Приморского края опубликовать сообщение о решении суда после вступления его в законную силу в официальном издании "Приморская газета".
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации путем подачи апелляционной жалобы, представления через Приморский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
------------------------------------------------------------------
ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 июня 2013 г. № 3-28/2013
(извлечение)
Приморский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению М.А.Д. в лице представителя Р.Е.С. о признании недействующим в части постановления Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па "О внесении изменений в некоторые постановления Администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения",
установил:
М.А.Д. в лице представителя Р.Е.С. обратилась в суд с заявлением о признании недействующим абзаца 1 пункта 1 постановления Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па в части.
В обоснование заявления указано, что постановлением администрации Чугуевского муниципального района от 11.07.2012 № 420 М.А.Д. предоставлен в аренду земельный участок площадью 1206 кв. м с кадастровым номером 25:23:150107:1544 для строительства объекта общественного питания. Решением Чугуевского районного суда Приморского края от 12 ноября 2012 г. по иску прокурора Чугуевского района Приморского края ей запрещено осуществление всех видов работ по строительству капитального объекта на указанном земельном участке до получения положительного заключения государственной экологической экспертизы на проектную документацию и до получения разрешения на строительство указанного объекта капитального строительства. Требования прокурора и выводы суда основаны на том, что постановлением Администрации Приморского края от 17.12.1993 № 470 с изменениями от 18.04.2005 № 81-па "О выделении особо охраняемых природных территорий рекреационного назначения в Приморском крае" предоставленный ей по договору аренды земельный участок отнесен к особо охраняемым природным территориям рекреационного назначения.
Заявитель указывает, что оспариваемым постановлением Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па произведена замена слов "земли рекреационного назначения" на слова "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения", в результате которой территориям рекреационного назначения присвоен статус особо охраняемых природных территорий. При этом заменой названия земель фактически изменен правовой режим использования земель рекреационного назначения и нарушено право заявителя на использование названных земель по целевому назначению, предусмотренному пунктом 5 статьи 98 Земельного кодекса РФ.
Установленное оспариваемым постановлением наименование земель "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" не соответствует категориям земель, установленным Земельным кодексом РФ, Законом Приморского края от 11.05.2005 № 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края".
Порядок признания и образования особо охраняемых природных территорий нарушен. Администрация Чугуевского района с ходатайствами об изменении режима землепользования земель рекреационного назначения либо о создании особо охраняемых природных территорий рекреационного назначения в Администрацию Приморского края не обращалась, поэтому Администрация Приморского края превысила свои полномочия при издании оспариваемого постановления.
Полагает, что оспариваемое постановление противоречит статьям 7, 10, 94, 95 Земельного кодекса РФ, статье 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления".
Заявитель указывает, что оспариваемым постановлением нарушены права и законные интересы М.А.Д., т.к. оно ограничивает возможность использовать арендуемый ею земельный участок по назначению.
М.А.Д. в связи с отдаленностью места ее жительства просила рассмотреть дело в ее отсутствие, но с участием ее представителя Р.Е.С, представив письменное заявление о том.
В суде представитель М.А.Д. Р.Е.С. заявление поддержала по тем же основаниям. Уточнив его, просила признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац 2 пункта 1 оспариваемого постановления в части, касающейся Чугуевского района, территории лесопарковой зоны - 40,0 га.
Представитель Администрации Приморского края Г.И.В. с заявлением не согласилась, просила в его удовлетворении отказать по доводам, изложенным в письменном отзыве, в котором в возражение против заявления указала следующее.
Земельный кодекс РСФСР 1991 г. ввел понятие "земли рекреационного назначения" и определил порядок выделения этих земель.
Постановлением Администрации Приморского края от 17.12.1993 № 470 утвержден перечень территорий, в том числе в Чугуевском районе, выделенных в земли рекреационного назначения с описанием границ этих земель и площади. Постановлением Думы Приморского края от 26.11.1998 № 253 изменен порядок объявления рекреационными территорий и установлено, что рекреационные территории относятся к особо охраняемым природным территориям. Законом Приморского края от 10.02.1999 № 34-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края" земли рекреационного назначения отнесены к особо охраняемым природным территориям.
Земельный кодекс РФ 2001 года ввел новую категорию земель "особо охраняемых территорий и объектов". Исходя из положений статьи 94 данного Кодекса, особо охраняемые природные территории не являются самостоятельной категорией земель, а входят в состав такой категории земель как земли особо охраняемых территорий и объектов.
Со дня введения Земельного кодекса РФ 2001 года администрация Чугуевского района не оспаривала постановление Администрации края от 17.12.1993 № 470 в связи с превышением последней полномочий.
Оспариваемым нормативным актом статус земель не изменялся, поскольку земли так и являются рекреационными и относятся к особо охраняемым природным территориям.
Наименование земель "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" применено вместо прежнего наименования "земли рекреационного назначения" в целях приведения постановлений Администрации Приморского края и Губернатора Приморского края в соответствие с терминами, установленными Законом Приморского края от 10.02.1999 № 34-КЗ "Об особо охраняемых территориях Приморского края", постановлением Думы Приморского края от 26.10.1998 № 253 "О внесении изменений в решение малого Совета Приморского краевого Совета народных депутатов от 05.07.1993 № 300".
Органами местного самоуправления в порядке, установленном частью 4 статьи 94 Земельного кодекса РФ, не урегулирован вопрос об отнесении земель к землям особо охраняемых природных территорий, в частности рекреационного назначения, поэтому считает, что продолжает действовать оспариваемое постановление Администрации Приморского края, которое регулирует этот вопрос в настоящее время.
Выслушав представителя заявителя, представителя Администрации Приморского края, заключение прокурора, полагавшего, что заявление надлежит удовлетворить, исследовав материалы дела, суд считает, что заявление подлежит удовлетворению в связи со следующим.
Согласно пунктам "в", "д", "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природопользование; особо охраняемые природные территории; земельное законодательство.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции РФ).
По делу установлено, что постановлением Администрации Приморского края от 17.12.1993 № 470 "О выделении земель рекреационного назначения в Приморском крае" утвержден перечень территорий Приморского края, выделенных в земли рекреационного назначения, в том числе в Чугуевском районе - лесопарковая зона - 40,0 га, минеральный источник "Б" - 2,0 га, охотничья база "О" - 2,0 га.
Заявителю М.А.Д. на основании постановления администрации Чугуевского района от 11.07.2012 № 420 по договору от 17.07.2012 № 141 "д" предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 25:23:150107:1544 сроком по 02.07.2015 для строительства объекта общественного питания, что следует из приобщенного к заявлению договора аренды. Согласно ответу администрации Чугуевского района Приморского края от 19 июня 2013 г. № 1264/14 на запрос суда от 14 июня 2013 г. указанный участок находится на территории лесопарковой зоны - 40,0 га.
Решением Чугуевского районного суда Приморского края от 12 ноября 2012 г., в том числе, в связи с отсутствием у М.А.Д. положительного заключения государственной экологической экспертизы на проектную документацию на строящийся объект недвижимости, необходимого в силу статьи 49 ГК РФ для строительства на особо охраняемых природных территориях, ей запрещено осуществление всех видов строительных работ на указанном участке.
Оспариваемым постановлением Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па, опубликованным в официальном на то время издании "У", № 62 (3307) 26.04.2005, в указанное и другие постановления Администрации края (в отношении иных муниципальных образований) о выделении земель рекреационного назначения внесены изменения: слова "земли рекреационного назначения" заменены словами "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" в соответствующих падежах.
Суд полагает, что тем самым Администрацией края изменен правовой режим земель рекреационного назначения, они переведены в иной вид особо охраняемых территорий - особо охраняемые природные территории, который имеет более строгий режим его использования, чем нарушены права М.А.Д. на использование предоставленного ей в аренду земельного участка по назначению, определенному статьей 98 Земельного кодекса РФ.
Указанное следует из положений статьи 94 Земельного кодекса РФ, которая выделяет среди земель особо охраняемых территорий разные виды, в том числе: особо охраняемые природные территории (подпункт 1 пункта 2) и земли рекреационного назначения (подпункт 3 пункта 2).
При этом статьей 95 Земельного кодекса РФ на землях особо охраняемых природных территорий установлен запрет деятельности, не связанной с сохранением и изучением природных комплексов и объектов. Нормами специального Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (статьи 9, 15, 21, 24, 27, 29, 32, 33) установлен строго регламентированный режим особой охраны данных территорий, направленный на сохранение их в естественном состоянии, предотвращение их изменения в результате антропогенного воздействия.
Рекреационные земли по своему целевому назначению, напротив, предполагают их использование для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан (пункт 1 статьи 98 Земельного кодекса РФ), на них запрещается лишь та деятельность, которая не соответствует этому назначению (пункт 5 статьи 98 Земельного кодекса РФ).
Согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное и местное значение.
Администрацией Приморского края не представлено суду доказательств, что земли Чугуевского района, определенные постановлением Администрации Приморского края от 17.12.1993 № 470 как земли рекреационного назначения, являются собственностью Приморского края либо имеют региональное значение, что давало бы ей основание самостоятельно разрешить вопрос об объявлении данных земель землями особо охраняемых природных территорий при условии соблюдения установленного для этого порядка.
По делу никем не оспаривалось, что государственная собственность на земли в Приморском крае не разграничена.
Согласно абзацу 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении земельного кодекса РФ" в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемого постановления, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.
Действующая редакция данного нормоположения предусматривает, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Таким образом, по смыслу данной нормы закона вопрос об изменении вида особо охраняемой территории, а, следовательно, об изменении режима использования земель Чугуевского района с рекреационного на особо охраняемые природные территории находится в ведении администрации Чугуевского муниципального района.
В ходе досудебной подготовки представитель Администрации Приморского края Г.И.В. не отрицала, что постановление Администрации Приморского края от 17.12.1993 № 470, которым в Чугуевском районе (а также в иных районах края) выделены земли рекреационного назначения, издано в отношении Чугуевского района на основании ходатайства администрации этого района.
В то же время постановление Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па издано в отсутствие ходатайства о том администрации Чугуевского района, чего также не отрицала представитель Администрации Приморского края Г.И.В. в ходе досудебной подготовки.
Суд учитывает, что постановление Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па в оспариваемой части издано не только с превышением полномочий, но и без соблюдения порядка определения (образования) особо охраняемых природных территорий, предусмотренного Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" (пунктом 7 статьи 2) и действовавшими на момент издания оспариваемого постановления Законом Приморского края от 10.02.1994 № 34-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края" (статьи 10, 11) и Порядком возбуждения и рассмотрения ходатайств об образовании и реорганизации особо охраняемых природных территорий в Приморском крае, утвержденным постановлением Губернатора Приморского края от 17.02.2000 № 211 (пункты 2.3, 2.8, 2.9, 2.10 раздела 2, раздел 3).
Доказательств соблюдения указанного порядка Администрацией Приморского края суду не представлено.
Наделение пунктом 2 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации правом устанавливать иные категории особо охраняемых природных территорий (помимо указанных в пункте 1 статьи 2), не свидетельствует о том, что после установления иной особо охраняемой природной территории вопрос об отнесении к ней тех или иных земель на территории субъекта Российской Федерации может решаться в нарушение требований закона о компетенции, а также о порядке образования (объявления) особо охраняемых природных территорий.
В связи с этим установление Законом Приморского края от 10.02.1999 № 34-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края" не предусмотренной Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемой природной территории рекреационного назначения (статья 4) не давало Администрации Приморского края право формально распространить ее на те земли, которые ранее в соответствии с действовавшим на то время законодательством были выделены Администрацией Приморского края в земли рекреационного назначения.
Доводы представителя Администрации Приморского края о том, что наименование земель "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" применено вместо наименования "земли рекреационного назначения" в целях приведения постановлений Администрации Приморского края и Губернатора Приморского края в соответствие с терминами, установленными Законом Приморского края от 10.02.1999 № 34-КЗ "Об особо охраняемых территориях Приморского края", постановлением Думы Приморского края от 26.10.1998 № 253 "О внесении изменений в решение малого Совета Приморского краевого Совета народных депутатов от 05.07.1993 № 300", безосновательны.
Указанные изменения в законодательстве не свидетельствуют о том, что все рекреационные земли автоматически с 26.11.1998 перешли в категорию "особо охраняемые природные территории", поименованную субъектом РФ как "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения".
Довод Администрации Приморского края о том, что оспариваемое постановление Администрации Приморского края продолжает свое действие, поскольку органом местного самоуправления в порядке, установленном частью 4 статьи 94 Земельного кодекса РФ, вопрос об отнесении земель к землям особо охраняемых природных территорий не урегулирован, суд оценивает критически, поскольку в силу вышеназванных норм закона объявление (образование) особо охраняемых природных территорий рекреационного назначения местного значения из земель рекреационного назначения является правом, а не обязанностью муниципального образования.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку постановление Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па в оспариваемой заявителем части принято с нарушением компетенции и порядка определения (образования) особо охраняемых природных территорий, противоречит требованиям федерального законодательства, а также законодательства Приморского края, имеющего большую юридическую силу, оно подлежит признанию недействующим в данной части.
Оспариваемое постановление применялось до вынесения решения, в связи с чем суд полагает возможным признать его недействующим в оспариваемой части со дня вступления решения в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194, 197, 198, 252, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление М.А.Д., действующей в лице представителя Р.Е.С, удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу абзац 2 пункта 1 постановления Администрации Приморского края от 18.04.2005 № 81-па "О внесении изменений в некоторые постановления Администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения" о внесении изменений в постановление Администрации Приморского края от 17.12.1993 № 470 "О выделении земель рекреационного назначения в Приморском крае" в части, касающейся лесопарковой зоны - 40,0 га Чугуевского района.
Обязать Администрацию Приморского края опубликовать сообщение о решении суда после вступления его в законную силу в официальном издании "Приморская газета".
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации путем подачи апелляционной жалобы, представления через Приморский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
------------------------------------------------------------------